Con la sentenza 6 ottobre 2015 resa sulla causa C‑61/14, la Corte di Giustizia U.E., Sez. V ha dichiarato compatibile con la normativa europea il contributo unificato previsto dalla Giustizia Amministrativa italiana in materia di appalti pubblici.
La decisione è stata emanata su una causa originata dalla rimessione del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino-Alto Adige sede di Trento, il quale ha ravvisato nella normativa sul contributo unificato in materia di appalti pubblici una possibile violazione della direttiva 89/665, in ragione dell’elevata entità dei contributi unificati in materia di appalti pubblici.
Come noto, infatti, l’articolo 13, comma 6 bis, lettera d), del D.P.R. 115/2002, stabilisce che il contributo unificato in materia di appalti pubblici è pari a EUR 2 000 quando il valore dell’appalto è pari o inferiore a EUR 200.000,00; EUR 4.000,00 per le controversie di valore compreso tra EUR 200.000,00 e 1.000.000,00, e EUR 6.000,00 per quelle di valore superiore a EUR 1.000.000,00.
Tali contributi unificati, secondo quanto osservato dal TAR remittente, si rivelano essere un ostacolo alla tutela giurisdizionale e violano i principi di effettività, celerità, non discriminazione e accessibilità, di cui all’articolo 1 della direttiva 89/665, nonché il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva, ribadito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
Il procedimento dinanzi alla Corte di Giustizia che ne è scaturito ha visto l’intervento di enti ed associazioni che da anni si battono affinché vengano diminuite le tasse di accesso alla Giustizia Amministrativa in materia di appalti pubblici, in moto tale da smantellare le barriere alla tutela effettiva originate dai costi ingenti da affrontare.
Purtroppo, con la decisione in commento, la Corte di Giustizia ha ritenuto perfettamente compatibili con la normativa dell’Unione, sia l’entità del contributo unificato italiano, sia la possibilità che all’interno dello stesso giudizio vengano richiesti più contributi unificati.
A seguito del deposito della sentenza è, dunque, repentinamente svanito il cauto ottimismo che si respirava alla vigilia, indotto anche da alcuni passaggi contenuti nelle conclusioni rassegnate lo scorso 7 maggio dall’Avvocato Generale presso la Corte Nilo Jääskinen. Quest’ultimo, infatti, non senza una certa ironia, aveva aperto le sue difese conclusive citando una frase attribuita al giudice del XIX secolo Sir James Matthew, che pare abbia affermato: “in Inghilterra la giustizia è aperta a tutti, come l’Hotel Ritz”.
E nella sua conclusione, pur non evidenziando contrasti con la normativa europea della misura del singolo contributo unificato, l’Avvocato Generale aveva censurato la riscossione di più contributi cumulati all’interno dello stesso giudizio affermando: “Non è compatibile con la direttiva 89/665, interpretata alla luce dell’articolo 47 della Carta, la riscossione di più tributi giudiziari cumulativi in procedimenti giurisdizionali in cui un’impresa impugni la legittimità di un’unica procedura di aggiudicazione di un appalto ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 89/665, a meno che ciò possa essere giustificato ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, il che deve essere valutato dal giudice del rinvio.”
La Corte di Giustizia, tuttavia, nella sentenza in commento, ha adottato un’impostazione molto più nettamente schierata a favore del contributo unificato per gli appalti che vige nel nostro ordinamento. Il che si traduce, da un lato, nella salvaguardia delle esigenze finanziarie dello Stato Italiano; ma dall’altro lato, in un oggettivo deterrente per l’accesso alla Giustizia Amministrativa in materia di appalti che continuerà a scontare tasse di ingresso oggettivamente molto elevate.
Afferma la Corte:
- L’articolo 1 della direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, come modificata dalla direttiva 2007/66/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2007, nonché i principi di equivalenza e di effettività devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a una normativa nazionale che impone il versamento di tributi giudiziari, come il contributo unificato oggetto del procedimento principale, all’atto di proposizione di un ricorso in materia di appalti pubblici dinanzi ai giudici amministrativi.
- L’articolo 1 della direttiva 89/665, come modificata dalla direttiva 2007/66, nonché i principi di equivalenza e di effettività non ostano né alla riscossione di tributi giudiziari multipli nei confronti di un amministrato che introduca diversi ricorsi giurisdizionali relativi alla medesima aggiudicazione di appalti pubblici né a che tale amministrato sia obbligato a versare tributi giudiziari aggiuntivi per poter dedurre motivi aggiunti relativi alla medesima aggiudicazione di appalti pubblici, nel contesto di un procedimento giurisdizionale in corso. Tuttavia, nell’ipotesi di contestazione di una parte interessata, spetta al giudice nazionale esaminare gli oggetti dei ricorsi presentati da un amministrato o dei motivi dedotti dal medesimo nel contesto di uno stesso procedimento. Il giudice nazionale, se accerta che tali oggetti non sono effettivamente distinti o non costituiscono un ampliamento considerevole dell’oggetto della controversia già pendente, è tenuto a dispensare l’amministrato dall’obbligo di pagamento di tributi giudiziari cumulativi.
In pratica, la Corte lussemburghese ha ritenuto che un contributo unificato che, come quello richiesto in Italia, si mantiene al di sotto del 2% del valore dell’appalto, non viola le garanzie di tutela apprestate dalla normativa europea. Ciò anche se il valore dell’appalto consiste nella base d’asta e non nella reale utilità –quantificabile in circa il 10% del suddetto valore- che l’operatore è in grado di conseguire una volta che si veda aggiudicata la commessa.
Né, d’altro canto, afferma la Corte, il cumulo previsto dal nostro ordinamento, che ha l’effetto di moltiplicare per più volte l’ammontare del contributo unificato all’interno del giudizio, è di per sé pregiudicante ed ingiustificato, giacché, osserva la Corte “Quando una persona propone diversi ricorsi giurisdizionali o presenta diversi motivi aggiunti nel contesto del medesimo procedimento giurisdizionale, la sola circostanza che la finalità di questa persona sia quella di ottenere un determinato appalto non comporta necessariamente l’identità di oggetto dei suoi ricorsi o dei suoi motivi.”
In effetti, la Corte prende spunto da una circolare del Segretario generale della Giustizia Amministrativa del 18 ottobre 2001, secondo la quale “solo l’introduzione di atti procedurali autonomi rispetto al ricorso introduttivo del giudizio e intesi ad estendere considerevolmente l’oggetto della controversia dà luogo al pagamento di tributi supplementari”, per arrivare ad affermare che “La percezione di tributi giudiziari multipli e cumulativi nel contesto del medesimo procedimento giurisdizionale amministrativo non si pone in contrasto, in linea di principio, né con l’articolo 1 della direttiva 89/665, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta, né con i principi di equivalenza e di effettività”.
L’unico spiraglio offerto dalla Corte (che tuttavia deve essere valutato dal punto di vista pratico) è in relazione alla giustificazione della percezione del contributo multiplo, che è ammissibile “solo se gli oggetti dei ricorsi o dei motivi aggiunti sono effettivamente distinti e costituiscono un ampliamento considerevole dell’oggetto della controversia già pendente.” Ne consegue che “Nell’ipotesi di contestazione di una parte interessata, spetta al giudice nazionale esaminare gli oggetti dei ricorsi presentati da un amministrato o dei motivi dedotti dal medesimo nel contesto dello stesso procedimento. Il giudice nazionale, se accerta che tali oggetti non sono effettivamente distinti o non costituiscono un ampliamento considerevole dell’oggetto della controversia già pendente, è tenuto a dispensare l’amministrato dall’obbligo di pagamento di tributi giudiziari cumulativi.”
Sfortunatamente, tutti gli operatori del diritto che hanno avuto modo di occuparsi della materia degli appalti dinanzi alla Magistratura Amministrativa, sanno quanto sia arduo evitare l’applicazione del contributo unificato suppletivo anche in presenza di motivi aggiunti che non ampliano l’oggetto della controversia. E la prospettiva di dover discutere dinanzi al Giudice Tributario il mancato rispetto del sacrosanto principio esposto dalla Corte di Giustizia, rischia seriamente di svuotarlo di ogni effetto pratico.
Parafrasando l’incipit dell’Avvocato Generale presso la Corte di Giustizia, dopo la sentenza in commento, “la Giustizia Amministrativa italiana in materia di appalti pubblici rimarrà aperta …a chi se la può permettere.”
Fabio Puliti
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